Tielaitoksen strateginen projekti S11
Tienpidon yhteiskunnalliset vaikutukset:
Seminaari 13.3.1996
'Tienpidon yhteiskunnalliset vaikutukset' -tutkimusohjelma järjesti 13.3.1996 Helsingissä aamupäiväseminaarin, jossa esiteltiin tutkimusohjelman ensimmäisiä tuloksia. Osallistujia oli noin 45. Seuraavassa on referoitu seminaarin alustuksia ja siellä käytyä keskustelua.
Seminaarin avaus
Pääkohtia avauksesta:
Tienpidon yhteiskunnalliset vaikutukset-projektin tarkoituksena on avata keskustelua ja pohtia vaihtoehtoja suomalaisen liikkumisen edesauttamiseksi.
Todellisia päättäjiä on vaikea saada keskustelemaan liikennepolitiikasta. Parlamentaaristen liikennekomiteoiden työtä seuranneelta keskustelulta olisi odottanut enemmän.
Tässä projektissa on tuotettu hyviä raportteja, joiden kyllä pitäisi herättää korkean tason päättäjiä keskustelemaan ja pohtimaan vaihtoehtoja.
Kysymys ei nyt ole pelkästään siitä, miten suomalaiset liikkuvat vaan laajemmin, miten saadaan maan toimivuutta parannettua, miten saadaan lisää työpaikkoja ja miten liikennepolitiikka voi tässä auttaa.
Liikenteellä on tärkeä kansantaloudellinen merkitys. Esimerkiksi sellaisessa pienessä maassa kuin Hollanti, kuljetusten työllistävä vaikutus ja osuus kansantuotteesta on selvästi suurempi kuin Suomessa. Meillä ollaan avaamassa liikennejärjestelmän rahoitusta myös yksityiselle puolelle ja tätä kautta liikenteen mahdollisuudet kansakunnan hyvinvoinnin parantamiseksi paranevat.
Tielaitoksen johtokunnassa on käyty liikennepolittista keskustelua, mutta siihen se sitten onkin usein jäänyt.
Tutkimustoiminnan vastuunjaossa on nähtävissä muutosta. Tielaitoksen rahoitusta on vähennetty ja on selvää, että mahdollisuudet rahoittaa tutkimusta ovat myös vastaavasti vähenemässä. Vastuu liikennesektorin tutkimustoiminnasta pitäisikin olla yhä enemmän liikenneministeriöllä, jonka resursseja on jonkin verran lisätty. Tielaitos keskittyy teihin ja liikenteen hoitoon ja niitä tukevaan tutkimukseen ja avustaa kyllä omalta osaltaan liikenteen kokonaissuunnitelua.
On pidetty arveluttavana, että tielaitos tekee itse tutkimusta, joka keskeisesti vaikuttaa sen toimintaan. Tällä on tarkoitettu lähinnä pitkän ajan liikenne-ennusteita ja jatkossa ennusteet onkin tehtävä jossakin tielaitoksesta riippumattomassa ulkopuolisessa paikassa.
Nyt on tielaitoksen ympäristövuosi. Kansliapäällikkö Korpela totesi aivan aiheellisesti äskettäisessä ympäristöseminaarissa, että myös liikenneturvallisuus tarvitsisisi oman teemavuotensa.
Tielaitoksella on nähtävissä tarve ottaa selkeästi laajeneva rooli keskustojen liikenteellisessä kehittämisessä. Toiminnan vuorovaikutteisuuden kehittäminen on myös ensiarvoisen tärkeää.
Tielaitos tarvitsee ulkopuolisia puolueettomia arvioita toiminnastaan, jotta se pystyisi parhaiten kehittymään tehtävässään.
Ympäristövuoden tunnus 'Tielaitos kestävällä tiellä' sopii moneen toimintaan tielaitoksessa ja myös tällä projektilla on paljon annettavaa tämän teeman hyväksi.
Projektin tilanne 13.3.1996
13 tutkimusta valmistunut (raportti julkaistu), 8 tutkimusta valmistuu kesään 1996 mennessa, 4 tutkimusta on aloitettu alkovuodesta 1996. Teema "Liikennemuotojen yhteistyö" on siirtynyt liikenneministeriön vastuulle
Kokemuksia:
Tutkimukset ovat enimmäkseen pysyneet hyvin "kurssissa" ja aikataulussa ja olleet laadukkaita. Tarjouspyyntömenettelyn ansiosta tutkimuksissa on voitu käyttää parhaita tarjolla olleita tutkimusmenetelmiä ja tekijöitä
Tutkimusten ideointi ja kritiikkipalavereihin on ollut helppo saada osallistujia myös tielaitoksen ulkopuolelta.
Tämän tutkimusohjelman rakenne ja tutkimusten aiheiden liittyminen toisiinsa näkyy oheisesta kuvasta:
Mikä on strategisen tutkimuksen rooli?
Kuinka suuren osan tutkimuksista tulee hyödyttää päätöksentekoa lyhyellä aikavälillä?
Kuinka suuri osa tutkimuksista voisi olla uutta hakevaa "riskitutkimusta", jonka uskotaan hyödyttävän pitkällä aikavälillä?
Valmistuneita tutkimuksia (esittely: Juha Parantainen)
Tienpidon pitkän aikavälin suunnittelu Suomessa ja Ruotsissa
(Risto Murto, Kungliga Tekniska Högskolan, tielaitoksen selvityksiä 32/1995)
Ruotsissa tienpidon pitkän aikavälin suunnitelmista keskustellaan paljon enemmän ja paljon korkeammalla poliittisella tasolla kuin Suomessa
Millaisia johtopäätöksiä tästä pitäisi tehdä? Onko poliittisella keskustelulla itseisarvo?
Määritelmiä
Strateginen suunnitelma = suunnitelma, jonka pohjalta otetaan kantaa tiettyihin strategisiin kysymyksiin, esim.: Suomen liikenneinfrastruktuuri 2010, tienpidon kymmenvuotissuunnitelma, talvihoitopolitiikka
Tulokset
Strateginen suunnittelu on ollut melko kattavaa, mutta mm. politiikkavaihtoehtojen vaikutusten
arvioinnissa ja suunnitteluprosesseissa on paljon kehitettävää.
Lähtökohta:
David Forkenbrock: "Road Improvement to Foster Local Economic Development", Iowa City 1990
Esko Niskanen, VATT
Liikennejärjestelmän kehittämisen yhteiskuntataloudellinen perusta
Työssä todetaan: Liikennesektori on keskeinen yhteiskunnan sektori. Toimiva liikennejärjestelmä on nyky-yhteiskunnan välttämätön edellytys. Tai voidaan jopa sanoa, etta monet nykyisenkaltaisen yhteiskunnan piirteistä ovat liikennejärjestelman "tulosta": liikennejärjestelmä on "synnyttänyt" ne. Tässä mielessä liikennejärjestelmän ja liikenteen hyödyt ovat mittaamattoman suuret. Oikeastaan kysymys olemassa olevan liikennejärjestelmän yhteiskunnallisesta hyödystä, joka monesti esitetään, on näin nähtyna mieltä vailla. Kysymys pitää sen sijaan asettaa koskemaan liikennesektorin, ja liikennejärjestelmän, kehittämisen hyötyjä (ja vastaavasti kustannuksia).
Tietysti voidaan periaatteessa yrittää määrittää liikennesektorilla kuluttajan ja tuottajan ylijäämien suuruudet, sekä tulkita niiden summa liikennejärjestelmän yhteiskunnalliseksi hyödyksi. Tai voidaan määrittää liikennesektorin kustannukset, ja tulkita nämä liikennejärjestelmän yhteiskunnallisiksi hyödyiksi, tai oikeammin sanottuna hyödyn alarajaksi jonka päälle tulevat em. ylijäämät). Kun näin on tehty, sitä on perusteltu siten, että kun yhteiskunta on kerran halukas uhraamaan vuosittain näin paljon resursseja liikennesektoriin, niin vuosittaisten hyötyjen täytyy olla vähintään yhtä suuret.
Sinänsä tämä on tietysti totta. Mutta ei tässä silti paljoa mieltä ole. Liikennesektori on strateginen sektori, jonka hyödyt nykyisenkaltaiselle yhteiskunnalle, siis arvot haettuna tai johdettuna nyky-yhteiskunnan markkinoilta, ovat paljon suuremmat kuin ne luvut, joita em. kaltaiset laskelmat voivat ikinä tuottaa.
Toisaalta olivatpa em. laskelmista saadut luvut suuria tai pieniä, herää kysymys mitä niillä tehdään. Tietysti luvut kertovat jotakin liikennesektorin koosta, mutta ei silläkään tiedolla ole käytännön päätöksenteon kannalta paljoa merkitystä. Liikennejärjestelmäa (niin kuin muitakin yhteiskunnallisia järjestelmiä) koskevissa päätöksentekotilanteissa ei kysymys liikennejärjestelmän olemassaolosta ole juuri koskaan esillä. Sen sijaan näissä tilanteissa on aina kyse järjestelmien kehittämisestä, muutosten toteuttamisesta tai toteuttamatta jättämisestä.
Tätä varten taloustiede tutkii ensinnäkin yhteiskunnan ja talouden rakenteita ja vaikutusmekanismeja, ja niitä kautta aikaansaatujen muutosten, tässa liikennejärjestelmän kehittämisellä aikaansaatujen, suuruuksia muualla taloudessa (yhteiskunnassa). Ja taloustiede etsii perusteita ja keinoja arvottaa asioita ja vaikutuksia rahamääräisesti yleisesti hyväksyttävällä (ja läpinäkyvällä) tavalla.
Näkökulma ja valitun näkökulman tiedostaminen on yhteiskuntataloudellisessa tarkastelussa tärkeätä. Valitun näkökulman tiedostaminen on tärkeatä myös vaikutusten onnistuneen (tarkoituksenmukaisen) ryhmittelyn kannalta. Todellakin muuten vaikutusten luokittelu olisi aika mielivaltaista, ainakin analyysin ja päätöksenteon tarpeita ajatellen. Erityisen tärkea seikka liittyen hyötyjen identifiointiin ja ryhmittelyyn on taloustieteilijälle jako kysynnässä ilmenevien (kysyntään vaikuttavien, sen takana olevien) hyötyjen ja muiden hyötyjen kesken. Vasta tätä kautta taloustieteilijä voi kunnolla hahmottaa kokonaisuutta käyttämänsä mallin puitteissa. Kun "uusia" hyötyjä meille taloustieteilijöille esitetään, niin me heti kysymme ovatko nämä hyödyt sellaisia, jotka jo tulevat kysynnässä huomioon otetuiksi, vai ovatko ne sellaisia hyötyja, jotka toteutuvat kysynnän ulkopuolella, ja jotka siten tulee ottaa erikseen huomioon? Selväa vastausta ei aina saada.
Liikennepoliittinen päätöksenteko koskee resurssien allokointia liikennesektorin sisällä. (On toinen asia, että liikennepoliittisilla päätöksillä vaikutetaan myös muuhun yhteiskuntaan.) Näitä päätöksiä tekevät liikenneministeriö ja kunnat. Tiepoliittinen (tai yleisemmin liikennemuodon sisäinen) päätöksenteko koskee resurssien allokointia liikennemuodon sisällä. (Näilläkin on vaikutusta muuhun yhteiskuntaan.) Näitä päätöksiä tekevät tielaitos ja kunnat. Lyhyesti sanottuna päätöksenteon tasot ja päätöksentekijät ovat seuraavat:
| Yhteiskuntapoliittinen taso: | eduskunta, valtiovarainministeriö, kunnat |
| Liikennepoliittinen taso: | liikenneministeriö, kunnat |
| Tiepoliittinen taso: | tielaitos, kunnat |
Työssä tuodaan esille se näkemys, että ns. "suuret" kysymykset liikennejärjestelmän kehittämisen yhteiskunnallisesta merkityksestä ovat relevantteja nimenomaan yhteiskuntapoliittisen tason päätöksenteossa (ovat relevantteja eri sektoreiden kehittämisen vertailussa). Liikenne- ja tiepoliittisen tason päätöksenteossa näitä kysymyksiä koskevat resurssien allokointi- ym. ratkaisut otetaan pitkälti annettuina, sellaisina kuin niistä on päätetty ylemmällä tasolla.
Monien viimeaikaisten kehityspiirteiden vuoksi liikennesektorilla on yhteiskuntapoliittisen ja liikennepoliittisen päätöksenteon ja analyysin merkitys ja tarve on lisääntynyt suhteessa tiepoliittiseen tasoon. Tai jos tämä on jonkun mielestä liian voimakkasti sanottu, niin ainakin se on totta, että näiden politiikkojen koordinaatiotarve tiepoliittisen päätöksenteon kanssa on lisääntynyt. Tämä vaatimus johtuu siitä, että ympäristö- ym. ongelmien vaikeutuessa tarve tarkastella liikennepolitiikkaa yleisen yhteiskuntapolitiikan osana lisääntyy.
EU:ssa puhutaan globaalin lähestymistavan tarpeellisuudesta. Lisäksi viime vuosien julkisen sektorin rahoitusvaikeuksien takia on tarve perustella koko talouden tasolla tehtävää eri sektoreiden välistä resurssien allokointia sekin entisestään lisääntynyt.
Yhteiskuntapoliittisella tasolla tehtävä liikennejärjestelman kehittämistä koskeva analyysi periaatteessa tarvitsee koko kansantaloutta kuvaavan mallin mukaisen yleisen viitekehikon. Tietysti tilanteesta riippuen partiaalimalli riittää. Viime kädessä tarvitaan yleisellä tasolla tehtävää hyöty-kustannusana- lyysia.
Liikennejärjestelmän kehittämisen taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset, sellaisina kuin ne nousevat esille yhteiskuntapoliittisen päätöksenteon tasolla, ryhmiteltiin työssä seuraavasti:
Tämän vuoksi seuraavassa esitettävää tiepoliittisen tason kysymyslistaa ei pidä lukea irrallaan edellä esitetyistä yhteiskunta- ja liikennepoliittisen tason kysymyksistä. Näiden yleisemmällä tasolla esitettyjen kysymysten tunteminen ja ymmärtäminen on välttämätön edellytys tiepolitiikan tasolla tehtävälle työlle.
Tätä tutkimusta ei siis pidä ymmärtää niin, että tiepolitiikasta kiinnostuneiden ja sillä tasolla työtään tekevien kannattaa lukea vain tiepolitiikan kysymysten lista. Tässä työssä esillä olevat kolme kysymyslistaa yhdessä muodostavat erottamattoman kokonaisuuden.
Tiepoliittisen tason kysymykset ryhmiteltiin työssä seuraavasti:
Kommentteja:
Eeva Linkama
Tasot enemmän erilleen tosistaan ja pitäisi tehdä laajempia vertailuja. Vaikutukset tarkemmin osiin.
Liikenteen optiminopeus
Onko olemassa optiminopeus. Jos on, niin saadaanko liikkujat noudattamaan sitä?
Nopeuden noston merkitys tieliikenteen eri intressiryhmille:
| Näkökulma | Hyödyt | Haitat |
|---|---|---|
| Henkilöautolija Ammattiautoilija Kuljetusyritykset | nopea sujuva, mukava tehokas, tuottava tehokas, kilpailukykyinen | riski, stressi riski, stressi riski |
| Bussimatkustajat Keyvt liikenne Tienvarren asukkaat | nopea, sujuva (kenen nopeus?) tavoitettavuus | turvattomuus, estevaikutus estevaikutus, melu, päästöt |
| Kunta, taajama Tienpitäjä Yhteiskunta Globaali ympäristö | tavoitettavuus tehokkuus | häiriöt, päästöt kustannukset ympäristöhaitat, maankäyttö päästöt |
Optiminopeus vaihtelee tieosittain ja kuljettajien välillä (kuva 16).
Tieverkon tai sen osan optiminopeuteen vaikuttavia tekijöitä:
| Tieosan muutuvat tekijät | Tieosan staattiset tekijät |
|---|---|
| liikennemäärä liikenteen jakaumat kuljettajakohtaiset tekijät sää, keli onnettomuudet kunnossapito | kiinteät olosuhteet ympäristö, maankäyttö, luonto tien standardi ja peruskunto kunnossapidon tavoitetaso |
Yhteiskunnan objektiivisella optiminopeudella ja kuljettajan subjektiivisella optiminopeudella on eroa (kuva 15).
Optiminopeuteen vaikuttaa lukuisia tekijöitä. Pitkällä aikajänteellä yhteiskuntataloudellinen optiminopeus voisi olla tavoitteena, joskaan optiminopeus ei ole yksikäsitteisesti laskettavissa.
Kommentti
Liikennepolitiikkaa etsimässä
Tarkoituksena oli kartoittaa liikennepoliittisen päätöksenteon ongelmia. Tiedot kerättiin teemahaastatteluin.
Teemat: 1) Liikenne- ja tiepolitiikan poliittinen ohjaus, 2) Liikennepolitiikan koordinointi muuhun yhteiskuntapolitiikkaan, 3) Tiepolitiikka.
Yleisenä havaintona on, että ongelmia on ja tulevaisuudessa vielä enemmän. Perusasiat ovat tosin kunnosssa, mutta yleinen lyhytjänteisyys vaivaa.
Ongelmat: 1) liikennepoliittisen ohjauksen heikkous, 2) lyhytjänteisyys, 3) ero eri liikennemuotojen käytännöissä, 4) aluetason suunnittelun puutteet.
Mitä on liikennepolitiikka: 1) se liittyy liikennemuotojen väliseen työnjakoon ja siitä päättämiseen (tätä voidaan kutsua ns. todellisuuden aspektiksi), 2) se on väyläpolitiikkaa, 3) se on yksittäisten hankkeiden toteuttamista eli intressit liittyvät suoraan liikenteeseen.
Käsitekehys (Kari Palosen mukaan):
Sektoriteoria: Politiikka käsitetään esimerkiksi 'talouden' tai 'kulttuurin' rinnalla yhdeksi inhimilliseksi tai yhteiskunnalliseksi elämänpiiriksi eli se on siis oma erityinen alueensa tai sektorinsa.
Aspektiteoria: Politiikassa ei ole kysymys mistään kouriintuntuvasta tai silminnähtävästä erillisestä todellisuuden osasta, vaan pikemminkin näkökulmasta todellisuuteen. Aspektiteorian mukaan on kysyttävä, missä suhteessa jokin asia on poliittinen.
Onko Suomessa sitten liikennepolitiikkaa?
EI:
Liikenteen kysyntää tarkastellaan ja siitä päätetään hanketasoisina kysymyksinä ilman riittävää strategista näkökulmaa ja kytkentää muuhun yhteiskuntapolitiikkaan. Aspektiteorian mukainen näkemys.
KYLLÄ:
Se on jo liikennepolitiikkaa, että kaikkia liikennemuotoja kehitetään, liikennepolitiikalla on vain välinearvo, valtion talousarviolla tehdään liikennepolitiikkaa priorisoitaessa hankkeita. Puolestaan sektoriteorian mukaista.
Liikennepolitiikan merkityssisältöjä ovat: 1) vahva merkitys, 2) heikko merkitys ja 3) latentti merkitys. Liikennepolitiikkaa voidaan tarkastella liikennekeskeisestä tai yhteiskuntakeskeisestä näkökulmasta.
Poliittinen ohjaus on ollut vajavaista, koska poliitikkoja ovat kiinnostaneet yksittäiset hankkeet ei liikennepoliittiset kannanotot, liikennepolitiikka on ollut tavallaan 'epäpoliittista'. Toisen maailmansodan jälkeen tiemäärärahat lisääntyivät riippumatta eduskunnan ym. voimasuhteista (Kimmo Levä tielaitoksen historiateoksessa). Liikenneministeriö aktivoitui 1980-90-luvuilla.
Toimivat henkilösuhteet ovat vaikuttaneet ja vaikuttavat oleellisesti asioiden etenemiseen.
Kuvassa 1 näkyy toimijoiden vaikutus liikennepolitiikan määräytymiseen 1990-luvulla.
Kommentti liikenneministeriöstä 'Liikennepolitiikkaa etsimässä' raporttiin
Yleiskommentteja raportista
Johtopäätös
"liikennepolitiikan poliittista ohjausta tulee vahvistaa... "
Johtopäätös
" Liikennepolitiikan ja yhteiskuntapolitiikan muiden lohkojen yhteensovittaminen edellyttää
ministeriöiden välisen horisontaalisen koordinoinnin mekanismien kehittämistä... "
Johtopäätös " Eri liikennemuotoja edustavien laitosten itsenäistyminen voi vaikeuttaa liikennepolitiikan suunnittelua, mikä korostaa LM. n koordinointitehtävän merkitystä..."
Johtopäätös
'' Liikennemuotojen liikelaitostamisen ja yhtiöittämisen myötä LM:ön tarvitaankin tutkimusyksikkö, joka on riippumaton Iaitoksista"
Johtopäätös "Suomen ei tule olla vain EU:n Iiikennepolitiikkaan sopeutuva osapuoli, vaan sen tulee aktiivisesti pyrkiä vaikuttamaan tämän politiikan sisältöon"
Hajahuomioita
Loppukeskustelussa esille tullutta
Jouko Loikkanen
Hyvä raportti, joskin julkistamistapa arveluttava. Miettusen II hallituksen (1976) ohjelmassa oli ensimmäisen kerran jotain mainintaa liikennepolitiikasta (ehkä Paavo Lipposen esityksestä). Ensimmäisen parlamentaarisen liikennekomitean työn jälkeen olivat liikennepoliittiset asiat 1970-luvun puolivälissä usein esillä valtioneuvostossa eli komitean työllä oli vaikutusta. Liikenneministeriön Infra 2010-raportin julkistamisen yhteydessä tiedotusvälineiden uutisoima tielaitoksen ja VR:n pääjohtajien 'yhteenotto' suuresti liioiteltu.
Eeva Linkama
Ruotsin ehkä parempi liikennepoliittinen ohjaus ei juuri näy Ruotsin tieverkon tilassa Suomeen verrattuna.
Jussi Sauna-aho
Keskeistä liikennepolitiikassa olisi, miten se saataisiin tukemaan kestävää kehitystä, siihen liityen olennainen kysymys on liikenteen hinnoittelu. Edelleen, pitäisi pysähtyä tarkastelemaan, miten meidän liikennejärjestelmämme toimii, miten mm. turvallisuus on kehittynyt, miten paljon on ihmisiä liikenten haitallisten vaikutusten alaisena ja miten tasapuolinen liikennejärjestelmä ylipäänsä on. Tämä parantaisi liikennepoliittisen keskustelun edellytyksiä.
Esa Tommila
Suomessa liikenteen haitalliset vaikutukset ovat eurooppalaisittain vähäiset ja olosuhteet siten hyvät.
Veikko Salovaara
Tulevaisuusnäkulmaa ei sovi unohtaa. Käynnissä on voimakas rakennemuutos, ja toisaalta muutosvalmiudet yhteiskunnassamme ovat huonot. Tiepolitiikkaan pitäisi saada mukaan todellista tulevaisuuden suunnitelua, tulevaisuutta voi tehdä vain tänään.
Jukka Sirviö
Eurooppatie 18 -hankkeessa tutkitaan ja arvioidaan myös ympäristöpolitiikkaa. Ympäristökysymykset ovatkin keskeisiä tässä hankkeessa. Ympäristökysymykset ovat 1990-luvun aikana konkretisoituneet liikennepolitiikkaan, aikaisemminhan liikennepolitiikka oli ennen muuta aluepolittinen kysymys. Ruostetsaarelle: Miten eri teemat nousivat esille haastatteluissa? (Ruostetsaari: Haastateltu joukko aika hajanainen, kukin keskittyi oman alueensa kysymyksiin).
Raimo Tapio
Euroopassa panostetaan nykyään paljon poliittisten prosessien tutkimiseen. Suomessa on painotettu tulosohjausta. Ruostetsaaren tutkimustulokset tukevat sitä, että tielaitoksessa
tutkimukseen kannattaa edelleen sijoittaa resurseja, jotta meillä olisi tuntemusta vaikutuksista ja prosesseista.
